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特约撰稿
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  • 郑洪全
关于对我国消防立法的思考及建议
撰稿专家:论文
发布时间:2017/1/9 13:35:28

以现行《消防法》为研究对象


关于对我国消防立法的思考及建议——以现行《消防法》为研究对象

文章摘要:
现行《中华人民共和国消防法》(简称《消防法》)自98年颁布实施以来,特别是经过2009年修订后,极大的推动了我国消防工作的发展,也推进了我国以《消防法》为中心的消防法律法规及标准规范建设。

新年伊始,与大家分享编辑对我国消防法律体系的一些研究和认识,编辑本人曾利用2年多时间专门从事大连市的地方消防立法工作,期间结合消防工作中存在的实务问题,对我国现行的消防法律体系进行梳理和研究并拟提出一些立法建议,供大家参考。编辑发这篇文章的主要目的是抛砖引玉,希望更多消防行业内外的专业人士关注我国的消防法律研究工作。

《关于对我国消防立法的思考及建议》一文刊载于《武警学院学报》2016年12月刊,十分感谢本文写作和刊发过程中武警学院刘老师、张老师以及《武警学院学报》编辑们的支持!

限于排版方面的原因删除原文引注,在此说明。

现行《消防法》98年颁布实施,2009年修订,目前正在进行新一轮修订工作,笔者结合过去两年在推进《大连市消防条例》地方立法工作和自身消防工作的实际对我国消防立法工作进行思考并提出建议。认为应该从明确管辖范围及具体对象,根据风险大小明确规定主体义务,大力加强社会化消防工作以及建立以火灾保险为基础辅以构建火灾损害归责原则的体系化法律保障体系,引导市场主体自主提高消防安全水平,并对当前实务中几个难题提出修改建议。

现行《中华人民共和国消防法》(简称《消防法》)自98年颁布实施以来,特别是经过2009年修订后,极大的推动了我国消防工作的发展,也推进了我国以《消防法》为中心的消防法律法规及标准规范建设。但是,随着社会的发展,一些新问题、新技术的出现使得包括消防法律在内的法律体系与工作实际不相适应的矛盾逐渐凸显,亟需适时启动立法修订工作。目前,公安部正在推进对《消防法》的新一轮修订工作,笔者结合过去两年在推进《大连市消防条例》地方立法工作和自身的消防工作实际对我国消防立法工作进行思考并提出了修订建议。

一、关于明确调整范围及对象

按照我国的立法习惯,一般的法律在总则部分会对本部法律的调整对象进行明确。这样的规定不但能够明确该部法律的调整对象,而且在实务操作时可以准确的适用法律。我国的《消防法》却没有采用这种立法习惯,或者说立法技术。《消防法》总则部分共有7条,分别对立法目的、工作原则、各级政府、主管部门及行业部门职责、单位及个人消防义务、消防宣传培训等方面内容进行了规范,仅在第四条对“森林、草原的消防工作”进行特别准用性规定,以及在第五条对单位及个人的部分安全义务进行明确。这种立法形式,给《消防法》的适用带来了很大不确定性,至少是不完善的。由于《消防法》没有明确规定调整范围,仅仅明确了单位的消防主体责任,并在第十六、十七条明确了单位的消防职责,因而目前的消防工作的主管部门,即公安机关消防机构一直沿袭传统工作思路,将工作重点主要放在对机关、团体、企业、事业等单位的主体责任落实上。而从实际火灾统计数据分析,农村火灾和居民住宅火灾亡人比例较高。据统计,2013年,农村火灾占总数的32.4%,居民住宅火灾亡人多,共发生火灾11.7万起,造成1215人死亡,起数占总数的30.1%,亡人数占总数的57.5%。现行《消防法》对农村、社区的消防工作主要依靠两委开展群众性消防工作的方式加强群防群治,这样的规定过于宽泛,没有明确责任和义务。而从消防工作的本质属性上看,其实消防监督主要是监督建筑物、场所以及区域的消防安全,这只有通篇的研究《消防法》才能从散落在各个法条中的相关规定综合考虑消防法调整的对象。

这些现行《消防法》存在的立法技术问题,对实际工作产生很多不利影响。例如,由于没有明确对居民住宅、个体工商户等的消防义务进行规定,导致一方面公安消防机构在法律适用上的困扰,实务工作中有观点认为个体工商户应当按照个人进行处理,这种观点是值得商榷的。“个体工商户”是按照《个体工商户条例》规定我国改革开放后出现的一类市场经营主体,尽管《民法通则》第二十九条规定“个体工商户的债务,个人经营的,以个人财产承担”,在民事法律关系中,“个体工商户”一般被作为自然人对待,这是由其民事主体性质决定的,不能当然认为在行政法领域“个体工商户”仍然承担个人责任和义务。根据“个体工商户”的性质,其实际上是作为一种经营主体存在,其经营活动同样可以影响消防安全,实际上具备单位的特征,因此消防法领域应当将其认定为单位。实际上,《消防监督检查规定》已经将“具有一定规模”的“个体工商户”纳入监督检查范围,部分省份已经明确了个体工商户的消防职责。

另一方面,由于住宅的所有人、使用人和个体工商户业主消防安全主体意识不强,很不利于全社会的消防安全。以居民住宅为例,《消防法》仅对住宅区的物业服务企业应当承担对共用消防设施的维护管理义务作出规定,没有明确业主的义务,这种主体责任规定不全面的立法缺陷导致实际工作中出现很多问题。实际上,《物业管理条例》第二条规定“物业管理,是指业主通过选聘物业服务企业,由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”物业服务企业只是与业主通过物业服务合同约定的合同当事人,是民事关系中一般主体,只能依据合同履行相关的义务,是业主聘用的,物业服务企业本身并没有管理职能,因此谈不上管理义务。由于没有对住宅业主的的基本义务进行规定和法律上的指引,导致很多人错误的认为“消防工作只是政府部门的职责,与个人无关”。实际上,住宅的安全管理义务属于业主,《物权法》第七条规定业主行使物权时“不得损害公共利益和他人合法权益”,消防安全是公共安全方面的重要内容,整个消防法律体系都是以维护社会公共消防安全为根本目的,因此业主当然有维护公共消防安全的义务。

针对前述问题,建议在《消防法》修订时,明确调整范围,并针对所有主体建立全面的责任体系,也就是说,明确消防义务。具体可以进行如下修改,一是在现行《消防法》第五条的基础上,明确我国境内的单位和个人生产经营生活等活动中的消防安全适用消防法,并对有特别法律法规要求的进行准用性规定。二是对单位、个人的一般性消防义务和区分不同重要性的建筑、场所的具体性义务予以明确,鼓励加强对居民住宅的消防安全技术研究,引导居民提高消防意识,主动做好居民住宅的消防安全工作。三是要明确“单位”的法律定义,可以参照《工伤保险条例》中关于“用人单位”的规定,对消防法中的“单位”进行明确。

二、关于推进消防工作社会化

根据社会发展的趋势以及现代公共管理的发展要求,消防工作社会化是未来必然的发展趋势。我国目前有各类企业、工商户5000余万家,消防安全重点单位40余万家,各种复杂建筑大量存在。在社会转型、经济快速发展的新形势下,公安机关消防机构不能再延续计划经济时期大包大揽式的管理方式,必须改进政府提供公共服务方式,按照消防工作的客观规律,大力推进消防工作社会化,推动社会专业力量参与消防工作,提高社会消防管理水平。国家目前正在推进消防工作社会化工作进程,公安部已经颁布了《社会消防技术服务管理规定》(公安部令第129号),规定了社会消防服务机构的资质条件、资质许可、消防技术服务活动、监督管理、法律责任等内容。并于2015年底,全国举办了首次一级注册消防工程师资格考试,消防服务的中介机构培育已经有了良好的开端,将逐渐在社会上形成专业的消防服务力量。但是,目前的法律体系并没有对消防服务机构及从业人员有明确的法律定位,由于现行《消防法》并没有明确规定社会消防技术服务机构,这样既无法对社会消防技术服务机构准确定位,又无法在消防管理工作中的对社会单位进行指引。因此,社会上对社会消防技术服务机构的认识认可程度不高。另外,为弥补现行《消防法》的不足,公安部出台部门规章对此进行规定,填补了消防立法的空白,是加强和创新社会消防管理的重要举措,为推动发展和严格规范社会消防技术服务工作提供了法律依据。一定程度上解决了消防法规体系上对社会消防技术服务机构进行明确的问题,但是根据《行政许可法》的精神,法律、行政法规及国务院决定才可以设定行政许可事项。现行《消防法》第三十四条的规定,从立法技术上分析,只是指引性规定,意思是“消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员”应当依据有关法律获得“相应的资质、资格”,《消防法》本身并没有明确规定应当依据何种法律取得资质、资格。而且,对消防技术服务机构只列举了消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测的,尽管法条中使用了“等消防技术服务机构”,可以作“等外”的解释,但这种表达方式与实际情况有出入,不利于树立法律的权威性。

对此,建议在《消防法》修订中予以解决,特别是在强调“法无授权不可为”政府理念,国务院简政放权取消大批无法律规定的职业资格许可,国家将编制国家职业资格目录清单,目录之外不得开展职业资格许可和认定的背景下,明确“依法”设立资质、资格显得尤为重要。具体可以进行如下方面的修改,参考《建筑法》的立法体例,设定专门的章节或条款专门对消防技术服务机构及其从业人员进行规定,包括明确消防技术服务机构在消防管理中的作用和地位,鼓励社会单位委托消防技术服务机构提供消防技术服务,并逐步推行由市场自主竞争管理,消防部门只进行宏观方面管控的社会化监督模式。同时也要明确消防技术服务机构义务、资质条件、资质许可要求以及对消防技术服务活动的监督管理等方面的内容。另外,也可以将《社会消防安全教育培训规定》中关于社会消防安全培训机构等内容纳入《消防法》中。

三、关于消防责任体系构建

行政法调整行政法律关系,行政法保障行政管理的有效实施,又能保护公民、法人及其他组织的合法权益,通过行政法律的调整,促进市场经济的建立与完善,保障社会的稳定与发展。传统的行政管理的理念认为,行政机关代表国家公权力对社会进行管理,监督社会活动中的主体是否按照法律的要求去履行自己的义务,以此达到社会管理的目的。但是,随着市场经济越来越发达,社会分工越来越细,经济主体越来越多,如果仍然按照传统的行政机关“管理”的模式,一方面,由于行政资源的有限,客观上无法完成对整个社会活动的管理,会直接导致行政管理成本的上升;另一方面,伴随着科技的发展,生产力的提高,社会的不断进步以及不断细化的社会分工,很多行业的经营行为已经高度专业化,需要专业的技术力量才能真正实质上做到监督管理,客观上造成许多的行政管理任务已经无法单纯由行政机关依靠自身的能力可以完成,即使能够完成也需要特别高的管理成本。消防工作是一项专业性强、社会性强的工作,又关乎社会的公共安全利益。目前的消防法律体系,实行消防安全责任制,《消防法》第二条规定了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的社会化消防工作网络格局,已经为社会监督消防工作打开一扇门,有力的推动了消防工作的社会责任体系建设。然而,社会发展到今天,特别是我国的市场经济越来越发达,需要调整消防管理的模式,政府的作用逐渐由管理向服务转变,市场可以通过自身调节的方式达到管理的效果的事项应由市场自我调整,国家应更多根据社会发展变化的特点进行宏观方面的政策指引和专业化的管理标准制定。消防监督管理工作也是如此,应探索由“行政机关监管和单位自主负责”向“行政机关宏观指导、单位自主负责、社会化监督”转变,构建社会化的监督体系,具体可以从以下方面考虑。

1、通过建立火灾保险体系引入专业化的社会监督。通过立法引导市场在现有财产保险的基础上开发多种关于火灾事故保险的产品,针对火灾风险较高的火灾高危单位立法强制投保火灾公众责任险,一方面可以防范和转移风险,另一方面可以利用保险行业的专业的公估、评估促进社会单位做好自身的消防管理工作。保险公司从开发产品、制定费率到承保、理赔的各个环节,都直接与灾害事故打交道,不仅具有识别、衡量和分析风险的专业知识,而且积累了大量的风险损失资料,为全社会风险管理提供了有力的数据支持。保险公司能够积极配合有关部门做好防灾防损,并通过采取差别费率等措施鼓励投保人和被保险人主动做好各项风险预防工作,降低风险发生概率,实现对风险的控制和管理。保险公司可以通过保险费率厘定促进投保单位做好火灾的预防工作,对注重火灾预防工作的被保险人采取较低的费率,对火灾风险较大的单位或者发生过火灾事故的单位采取较高的费率,甚至对可能出现重大火灾隐患单位采取拒保或大幅提高保费等措施,以此推动单位做好消防管理工作。

2、构建以侵权赔偿为中心的责任体系推动所有主体重视自身的消防工作。火灾事故具有很大的社会危害性,有很大的破坏性,往往造成财产损失甚至人身伤亡,而且火灾一般会涉及多个当事人,因此,火灾造成的损害赔偿问题是影响社会稳定的因素。应充分发挥法律的指引作用,通过火灾损害的责任分担引导人们注意消防义务和合理的处理因火灾事故引起的纠纷。首先,在本文第一部分明确调整对象的基础上,对单位、个人全部赋予明确的消防义务,特别是针对居民住宅火灾高发的实际情况,必须明确业主的消防义务。其次,根据风险度的不同对建筑场所进行分类,对不同风险的建筑采取不同的侵权责任归责原则。对一般的建筑,比如住宅建筑,按照我国《侵权责任法》一般过错责任原则,即对火灾发生存在过错的,对火灾造成的损害应承担侵权责任。据此,对住宅建筑的所有人、使用人赋予一般的消防义务。对公众聚集场所等建筑,因一旦发生火灾易造成人员群死群伤事故,可以规定适用过错推定原则,即对这类场所苛加严格消防义务,督促其切实做好自身的消防工作。鉴于《侵权责任法》并没有对火灾事故损害单独设置条款规定的实际情况,考虑到火灾事故的特点,可以在修订《消防法》时,参照《道路交通安全法》关于对机动车交通事故责任进行明确的模式设立专门章节或条款对火灾事故的处理及火灾事故引起的民事责任划分进行规定。这样以来,通过在消防法律中对火灾事故造成的侵权责任进行明确,再结合《侵权责任法》,可以构建出火灾事故侵权责任归责体系,从而进一步明确指引全社会履行好消防义务,做好消防工作。

四、关于消防队伍建设

近些年来,我国的消防力量出现了很多新的变化,特别是2006年公安部、国家发改委等5部门《关于加强多种形式消防队伍建设发展的意见》以及2010年公安部、国家发改委、民政部等7部委联合印发《关于深化多种形式消防队伍建设发展的指导意见》印发以来,形成以公安消防队为主体,政府专职消防队、企业事业单位专职消防队、群众义务消防队和志愿消防队、保安消防队伍等多种形式消防队伍为基础的多种消防力量体系。现行《消防法》第三十五条对“建立多种形式的消防组织,加强消防技术人才培养”进行了规定,部分地区出台办法对政府专职队伍管理进行规定。例如,辽宁省人民政府出台《辽宁省专职消防队伍管理规定》,就政府专职消防队建设和管理实施监督主体、设立政府专职消防队区域要求、专职消防队职责、建设标准及财政保障等进行明确规定。江苏省人民政府出台的《江苏省政府专职消防队伍管理办法》对政府专职消防队伍的性质、建设标准及岗位设置、工资待遇等进行明确。目前,依托政府的专职消防力量建设取得了有效的成果,政府专职队员队伍发展相对健康稳定,修订法律时,应进一步加强专职队员队伍建设,特别是对专职消防队及队员的法律定位要明确。另一方面,作为辅助执法的文职雇员队伍发展相对不均衡,管理也很不规范,队伍不稳定,也很难达到聘用文职雇员的预期目的。国内有专门针对消防文职雇员进行研究,通过对某市的文职雇员进行问卷调查,采用统计软件进行统计分析得出该市消防文职雇员的工作满意度的现状,并分析影响工作满意度因素的原因,提出改进对策。调查分析结果表明,文职雇员队伍本身对工作的满意度很低。而作为用人单位,公安消防机构目前对文职雇员队伍的状况也不满意,文职雇员队伍作用发挥不明显,没有达到预期的协助、辅助执法的作用。无论未来消防体制如何改革,但是通过政府购买公共服务的文职雇员辅助执法、执勤形式必定会长期存在,因此需要通过立法对消防文职雇员制度进行明确,对消防文职雇员的一般规定、权利和义务、聘用范围和岗位设置、教育和管理等方面特别是法律地位进行规定。

五、关于几个需要立法解决的问题

在修订《消防法》时,应对目前一些消防法律体系无法解决的问题需要通过修订法律予以解决。主要有:

1、消防技术标准与法律衔接的问题。关于消防技术标准的法律性质问题由来已久,主要体现在对消防技术标准有无溯及力进行研究。国内有研究认为,随着我国建筑工程消防技术规范制订、修订的速度加快,针对现行规范是否可以溯及原有建筑的问题基于法律法规溯及力的规定和“信赖保护原则”并借鉴国外做法,提出消防监督检查不应“溯及既往”,但对于原有建筑存在确实影响公共消防安全的重大问题,消防部门可以通过一定的程序要求其整改。该研究主要针对的是目前已经废止的《消防监督检查规定》(公安部令第36号),该部令第十六条二款规定:“对现行国家工程建筑消防技术标准实施以前的建筑物,发现其缺少消防设计或者消防设计不符合现行标准的,应当通知建筑物的产权或者管理单位限期改正。”也有研究从从形式和实质两个侧面剖析了国家消防技术标准具有准法律规则的性质,借鉴了域外消防安全领域技术标准溯及既往原则以及当事人信赖利益保护的经验,立足保护公共利益提出了国家消防技术标准“从旧兼保护”的溯及力原则,并提出了通过程序和实体两个方面救济行政相对人。这些问题和观点的提出主要是为了解决消防技术标准修订后如何对既有建筑的适用问题,关于这个问题的研究意义前述论文中已有详细论述,这里不再赘述,仅就研究进路和解决对策进行探讨。

我国的《标准化法》及其实施条例对“标准”管理的立法目进行了明确,国务院法制办《中华人民共和国标准化法(修订草案征求意见稿)》第二条明确了“标准(含标准样品),是指农业、工业、服务业和社会事业等领域统一的技术和管理要求。”《标准化法》仅仅对标准的管理、制定及实施等做出了规定,并未就标准的法律性质进行明确。新的消防技术标准的发布一般适用新建及改扩建工程项目,这并不能当然认为在消防监督管理活动中不可以使用新标准对既有建筑进行评定。主要在于尽管技术标准对社会主体具有一定的约束力,但其本身并不能调整社会主体的权利义务关系,必须借助法律规范才能调整违反技术标准的法律后果,标准需要借助法律法规对社会主体的权利义务关系进行调整,例如,《标准化法》第二十条规定“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的,由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理。”《消防法》第六十条第一款规定单位“消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准,或者未保持完好有效的”处五千元以上五万元以下罚款。因此,技术标准并非法律规范,对标准的适用完全是一个法律问题,可以从立法政策上予以考量。修订时,应从法的价值冲突和信赖保护原则考量,从立法上对公共利益和私人利益进行一定程度的平衡。这一方面,最近通过的《大连市消防条例》进行了有益尝试。该条例第三十四条规定“建筑物、场所符合建造或者改造当时的消防技术标准强制性要求,但不符合现行消防技术标准强制性要求,有下列情形之一的,公安机关消防机构可以责令限期改正”,并从“属于人员密集场所且存在较高火灾风险的”,“附设在其他建筑内,严重影响整个建筑消防安全的”以及“其他严重影响公共消防安全确需整改的”等几方面明确界定情形,既赋予公安消防机构可以适用新规范管理老旧建筑的权力,又明确界定情形和技术判定条件,规范自由裁量权。

2、出租房屋消防安全管理问题。近些年经济快速发展,城市不断扩大以及外来人口逐渐增多,房屋出租使用现象的越来越多,由此引发的火灾占据全部火灾数起中的比例很大。现行法律法规对此规定较少,《消防法》修订时应予以考虑。可以在本文第一部分明确自然人的基本消防义务的基础上,增设相应条款规定房屋出租人和承租人在消防管理方面的基本义务。即,出租的房屋首先应当符合消防安全要求,出租人和承租人应当在租赁合同中明确双方的消防安全责任,以此明确双方的消防管理义务。而且利用双方自我监督既可节省执法成本又能体现指导规范社会消防安全的作用。

3、消防队灭火救援的法律性质问题。公安消防队、专职消防队根据《消防法》承担火灾扑救和“重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。实际工作中会存在人民群众对消防队的灭火救援工作不满意甚至认为消防队工作不力,往往引起投诉、信访及诉讼。消防队的火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉主要存在两种不同的观点,一是认为火灾扑救行为不是具体行政行为,不应纳入行政诉讼受案范围,另一种则认为火灾扑救行为是行政救助行为,应当纳入行政诉讼受案范围,对火灾扑救中出现的不作为,应当进行国家赔偿。法院审判实务中,法院认为火灾扑救行为不具备行政行为成立的主体要件、权力要件和内容要件,不属于行政行为,原告无权要求被告公安消防大队承担赔偿责任。即使消防大队在火灾扑救当中出现不正确作为,按照国家法律规定,也不属于《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围,可依据部队条例、条令,对有关责任人进行处罚。法院一般以消防队扑灭火灾的行为不属于具体行政行为不受理行政诉讼或裁定驳回原告起诉。然而,由于我国司法实务界对行政行为的认识始终受法律规定的影响,《行政诉讼法》修订前人民法院行政诉讼受案范围仅限于“具体行政行为”,我国大多数学者及法律实务界把行政行为基本等同于“具体行政行为”。新修订的《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由于将“具体行政行为”修改为“行政行为”,已经从法律规定上扩大了受案范围,即“行政行为”原则上均可诉。值得注意的是,目前已经有法院以公安消防队属于国家机关,认为《消防法》“明确授予公安消防队消防灭火的行政职责,公安消防灭火属于可诉行政行为”。因此,修订《消防法》时应对灭火救援的法律性质予以明确,并保障人民群众的救济权。

另一方面,由于目前政府专职消防队事实上已经大量存在,政府专职消防队与公安消防队的工作性质完全一致。但是,现行《消防法》第四十五条明确了“公安消防机构”统一组织和指挥火灾扑救工作并有权决定破拆毗邻建筑物、截断电力等强制措施,专职消防队是否享有同样的权力?如果专职消防队实施了上述权力并因此造成了实际损失,是否承担责任?这些实际问题在修订《消防法》时应予明确。

4、建筑施工工地管理问题。建筑工地火灾特别是建筑工地外墙保温材料火灾近年来呈多发趋势,而且往往影响很大。现行《消防法》没有对建筑工地消防管理进行明确规定,应该说是一个遗憾。尽管《建筑法》明确规定施工现场安全由建筑施工企业负责,消防监督执法中可以直接适用。但是,针对建筑物局部改造、重点单位内部的施工现场,如果仅规定施工单位的责任而忽视建设单位(业主方)的主体管理义务显然是不合理的。特别是对既有建筑进行外立面改造、建筑外墙保温施工方面,现有国内相关法律法规和技术标准主要集中在对外墙保温材料的燃烧性能进行要求,但对施工过程中的管理和技术保障缺乏规定。修订《消防法》时应从施工管理和技术手段上对此进行规范。其实,《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(公安部61号令)第十二条对此设置了很好的条文,再增加部分强制性技术条款,就可以从立法技术上很好的解决上述分析的问题。

六、结束语

消防工作是牵动千家万户的社会性工作,几乎涉及到社会生活的各个方面,因此消防工作内容和方式也是多种多样的。以上仅是笔者通过近几年对法律的研习,并结合自身的消防工作实际,对现行《消防法》进行思考和研究后提出的粗浅的建议,可供参考。


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